世界之窗

美国重构应急体系后加强突发事件信息工作的主要做法及特点

发布日期:2018-03-05 来源:中国应急管理 作者:


  突发事件信息工作是应急管理运行机制的重要环节,信息准确与否和传递效率高低,直接影响突发事件的预测预警、应急处置、善后恢复等各项工作。2011年东日本大地震后,美国政府总结自身应急管理工作和日本政府地震应对中存在的问题,重新构建了一套新的应急管理体系,并将突发事件信息工作放在了更加重要的位置,其主要做法值得借鉴参考。


  一、东日本大地震后美国重构应急体系


  2011年3月11日发生的东日本大地震对美国社会产生了强烈震动,美国参议院迅速召开专门听证会,考虑如何应对类似的重特大突发事件。3月30日,美国总统奥巴马签发《总统政策第8号指令》,该指令是美国应急管理体系重构的分水岭,旨在建立一种整体性的、全国的、以能力为基础的准备模式,以应对美国面临的国内综合性国家安全问题。


  根据8号指令要求,美国联邦政府对以往全国应急管理工作进行了深刻总结,重新确立了“全社会参与”、“全国准备”的应急管理理念,并以建设“核心能力”为重点,陆续制定了《全国准备目标》《全国准备系统》和《全国预防框架》《全国保护框架》《全国减灾框架》《全国响应框架》《全国恢复框架》5个“全国规划框架”以及3个“联邦跨机构行动计划”、3个“综合准备指南”等一系列文件。相对于1992年的《联邦响应预案》、2004年的《全国响应预案》、2008年的《全国响应框架》,这次可以说是重新构建了一套新的全国应急管理体系。总体来看,加强准备工作成为此次应急管理体系重构的基本导向,推进32项应急管理核心能力建设是体系重构的核心内容。2015年7月至10月,美国联邦政府又根据4年来应对突发事件的经验教训,以及核心能力的建设和运行情况,陆续对“全国规划框架”和“联邦跨机构行动计划”进行了修订,并且发布了第二版《全国准备目标》,进一步对相关定义、表述和建设内容进行了优化。


  二、美国加强突发事件信息工作的主要做法


  在新的全国应急管理体系下,美国政府着力建设“情报和信息共享”和“现场形势评估”两项有关突发事件信息工作的核心能力,推动建立“应急支持功能”和“协作伙伴关系”,进一步改进“国家突发事件管理系统”,突发事件信息工作取得较大进展。


  (一)着力建设“情报和信息共享”核心能力,优化突发事件信息获取和传递网络


  美国《全国准备目标》明确界定,“情报和信息共享”是“预防”和“保护”领域的核心能力,其主要任务是:通过情报推理分析,预测并识别新出现和迫在眉睫的威胁;与联邦、州、地方、私营部门和国际伙伴,共享相关的、及时的、可操作的信息和分析成果,开发并传播适当保密或非保密的信息产品;确保联邦、州、地方和私营部门合作伙伴向执法部门报告的渠道畅通;确保查阅恐怖活动或可疑活动相关报告的渠道畅通。2012年,奥巴马专门签发了《全国信息共享和安全战略》。依据该战略美国政府实施了“信息共享环境管理计划”,以“在正确的时间与正确的人分享正确的信息”为目标,旨在创建一个从联邦、州、县到社区、私营机构和个人的大范围、分布式信息共享环境。几年来,该计划通过“国家信息融合中心网络”“全国可疑活动报告系统”“全国信息交换模型”等网络系统的建设和实施,使得恐怖袭击和其他突发事件信息的获取、传递和共享取得显著成效。美国国会特意要求该计划的执行部门每年提交《信息共享环境报告》,以监督其执行情况。此外,在联邦应急管理局2013财年资助各州和联邦其他机构的资金中,情报和信息共享能力建设的投资高达1.3亿美元,在各项核心能力的资助中排名第四。


  (二)着力建设“现场形势评估”核心能力,提高应急响应期间突发事件信息获取和处理水平


  “现场形势评估”是“响应”领域的核心能力,是指为决策者提供决策所需的灾害性质和范围、连锁效应、应急响应进展等信息的能力。主要任务是:提供必要和充足的信息,支持挽救和维持生命活动的决策和行动,使各级政府、私营企业和民间的资源能得到有效部署和充分利用,满足受灾人群的基本需求,减轻和消除突发事件的影响,并向恢复阶段过渡。美国高度重视现场形势评估能力建设,在“响应”领域的事件前期、应急响应、短期恢复三个阶段将该能力详细分解成61项任务,并以列表形式标出,要求各应急机构参考执行。其中,“必要关键信息的获取”是该能力最重要的内容之一,各信息报告人员要牢记必要关键信息的涵盖要素,一旦发生突发事件,要从各个渠道迅速获取,及时报告。在应急响应期间的必要关键信息主要包括:救援需要的疏散、搜寻和营救信息;交通、通信、供水等基础设施损毁情况信息;警察局、消防局、医院、媒体等运转情况信息;突发事件现场周边的水坝、化工厂等危险源信息;流离失所的人数以及房屋损毁情况等。


  (三)将“信息和计划”列入“应急支持功能”,保障部门之间突发事件信息运转顺畅


  为明确在突发事件应对过程中各部门的职责,确保协调配合顺畅,《全国响应框架》引入“应急支持功能”运行机制。该机制是国土安全部经过长期的跨部门考察和危机调研后总结出来的一整套跨部门的合作机制,是美国政府协凋各项核心能力建设、维护和实施的主要机制。该机制通过建立通用术语、集成化通信、统一指挥架构,以及全面的资源管理,确保所有利益相关者之间(主要是各部门之间)高效率、无障碍协作,共同应对突发事件。《全国响应框架》将应急支持功能划分为交通、通讯等15项,每项都指定了1—2个牵头部门和多个参加部门。其中,第五项“信息和计划”功能的任务是:收集、分析、处理和发布突发事件信息,制定突发事件应对行动计划。该功能是2013年为进一步加强突发事件信息工作而新增加的,并且由联邦应急管理局作为牵头部门,协调统筹各部门的信息工作。该机制在很大程度上保证了危机来临时整个政府系统的分工合作,相关部门能够在最短时间内获取和传递关键信息,做出有效应对。


  (四)推动建立“协作伙伴关系”,促进全社会的信息沟通协调顺畅


  突发事件信息报告工作需要各方面的协调合作,国家和地方、政府和企业、社区和个人等建立相互信任、共同协作的伙伴关系是促进突发事件信息快速准确获取和传递的重要因素。美国在应急管理的预防、保护、减灾、响应和恢复5个领域的全国规划框架中,均将建立“协作伙伴关系”作为核心能力建设的指导原则。并且要求,各级政府必须通过制定共同的目标和加强协调能力,明确表示并积极支持各方面加入协作伙伴关系。这些合作伙伴包括:各级政府、宗教组织、非营利性组织、私人企业或股份企业、公共团体、社区协会、学术团体、专家、专业团体、邻里组织。美国应急体系认为,最有效的伙伴关系会充分利用区域内一切可利用的资源,确定、发展、培育和加强现有和新的协调架构,将各方面努力整合为一体,共同防范风险、提高抗灾能力。2014年9月,白宫专门召开投资峰会,推进公共和私营部门的协作伙伴关系。2014年的《全国准备报告》中指出,当年美国应急管理工作的四大成果之一就是,公共和私营部门日益紧密的协作伙伴关系使得信息获取和传递的技术合作越来越广泛和深入。


  (五)改进完善“国家突发事件管理系统”,统一规范信息工作程序


  为保障核心能力和运行机制的具体实施,美国政府制定了“国家突发事件管理系统”,它是由美国总统通过国家安全法授权,关于联邦政府、州政府和地方政府如何管理突发事件的工作程序,同时也鼓励社会组织、私营部门等共同使用。新的应急管理体系对该系统进行了进一步改进和完善。该系统从应急准备、沟通与信息管理、物资管理、指挥控制和持续维护五个方面,对突发事件管理中的各种工作流程、沟通机制、需要启动的应对架构等进行了详细的规定。其中沟通与信息管理是突发事件管理中信息工作的规范化、标准化指南,包括了信息用途、类型、格式、要点等,是信息高效传递和使用的基础。


  三、美国突发事件信息工作的特点分析


  (一)注重全社会的参与


  美国应急管理体系的“全国准备目标”就是“建立一个安全和抗灾的国家,该国家的整个社会都具备预防、抵御、减轻、应对和恢复那些可能带来巨大风险的威胁和危害的能力”。“全社会参与”理念是美国政府对以往应急管理工作的深刻总结,是从社会治理的最基础方面来思考应急管理工作,将对应急管理的发展产生深远影响。所有“全国规划框架”的前言或者说明中均明显标注,“本框架希望全社会来使用,目标受众为个体、家庭、以信仰为基础的社区组织、非营利组织、学校和研究机构、媒体、联邦政府、州政府、地方政府、部落政府、领地等”。突发事件信息工作更是体现了全社会的参与,上述提到的信息共享能力、协作伙伴关系、以及突发事件管理系统等均将个人、家庭、私营部门等非政府主体参与突发事件信息工作作为政府部门的重要补充。


  (二)注重跨部门的协作


  由于美国是联邦制国家,联邦对州、州对地方政府很难提出强制性的信息工作要求,但是在多年的突发事件应对实践中,美国政府意识到危机的紧急性与特殊性需要各级政府适时掌握突发事件情况,一旦发现突发事件形势超出地方应对能力,“联邦(州)政府可以立即提供支援,而不用等待地方政府的请求”,以防止灾情扩大。因此,美国政府在无法得到下一层级政府信息工作足够支持的情况下,转而着重加强同级部门之间的横向信息沟通机制,以保持对突发事件形势的及时掌握,而且对跨部门之间的这种协作要求近乎苛刻。在机构的设置上,联邦和州政府均设立了“跨部门紧急事务处理中心”,以保障平时状态下的协调沟通。而且针对不同程度的危机状态,更是详细规定了从地方到联邦应当启动的各种临时性的危机处理架构。这些架构都是跨部门的应对机构,并且由危机管理的职能部门牵头,其他支持性部门通过“应急支持功能”派驻人员构成。在协作机制上,上述提到的信息共享能力、协作伙伴关系、突发事件管理系统等,都是部门间如何协作共同应对突发事件的具体规定,重视和细致程度可见一斑。


  (三)注重多手段的支撑


  获取信息的渠道越多、手段越多,越能全面准确地掌握突发事件情况。美国政府除了加强正常信息收集渠道建设以外,还通过多种手段,为突发事件信息的及时准确获取提供支撑。一是派驻联络官员。联邦派人到州、州派人到地方协助工作、获取信息,已成为美国应急体系的通行做法。北卡罗来纳州就有专门的办公室,供联邦应急管理局的派驻团队(1人或者10人)使用,他们还将全州划分为15个应对区域,每个区域都派驻1名联络员长期驻守,主要职责就是提供突发事件的现场情况。二是利用遥感和计算机数值模型。遥感地理空间信息和计算机数值模型对灾害风险的模拟分析,可以弥补突发事件初期现场信息的不足,为决策提供参考。“应急支持功能”第5项“信息和计划”的一个重要职责就是:协调遥感和侦察行动的使用,为应急响应提供地理空间信息和遥感侦查的支持。并且规定,遥感工作人员必须随时待命,以备决策者和各机构对关键地理空间信息的需要。北卡罗来纳州刚刚启用的“地理测绘辅助分析系统”甚至可以精确估算洪水上涨的高度,在2015年10月的飓风应对中效果显著,正准备在全美推广。三是接入多部门信息系统。美国政府鼓励应急管理机构充分利用各部门现有涉密或者非涉密信息平台,为突发事件信息工作提供支持。主要包括:国土安全部信息网络系统、重要基础设施和关键资源数据库、突发事件形势监测系统、执法在线、区域信息共享系统、疫情信息交换系统等,这些网络系统已成为政府突发事件信息收集的重要来源。


  另外,美国联邦应急管理局以及各州应急管理机构在脸书、推特上都开设了面向公众的专门账户,并开发了手机应用软件“FEMA”,在这些账号和软件中均有专门的信息报告通道,供个人上传自己身边的突发事件图片或信息。这些个人提供的信息在美国突发事件应对中正发挥着越来越重要的作用。


  作者简介:


  张政,国务院应急办调研员兼副处长。


  本文转载自《中国应急管理》


主办:广西壮族自治区人民政府应急管理办公室

承办:广西行政学院应急管理培训部(广西应急管理培训基地)

网站信箱:gxyjw123@163.com | 技术支持:盈和动力

桂公网安备:45010302001240号 备案号:桂ICP备06001517